Anuario 2021

PLUSVALÍA

La plusvalía y el futuro de un impuesto impopular

Carlos Conde O’Donnell
Concejal de Economía y Hacienda, Intervención y Tesorería
La Sentencia 182/2021, de fecha 26 de octubre de 2021, del Tribunal Constitucional ha supuesto una auténtica subversión en la tributación local. La inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, dejan un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad hasta la promulgación de su reforma legal.

Esta es la tercera de una serie de sentencias del alto tribunal que se iniciaron con la 59/2017, de fecha 11 de mayo de 2017 seguida por la 126/2019, de fecha 31 de octubre de 2019 y que significan, de facto, el fin del impuesto como lo conocemos desde su primera regulación, hace más de 30 años, con la promulgación de la Ley 39/1988 Reguladora de las Haciendas Locales.

No habla muy bien de las prioridades del legislador la aparición de una crisis como esta que afecta de lleno a la gestión y a los recursos financieros municipales, puesto que la situación generada por estas sentencias del alto tribunal se despliega en una doble vertiente: por un lado, la de la incertidumbre generada tanto a los contribuyentes como a la administración tributaria local por el vacío legal originado por la anulación de los preceptos afectados; y, por otro, la económica, al eliminarse directamente una parte de los ingresos por el impuesto en aquellos hechos imponibles que quedan eximidos de tributación -afectando de esta forma a la financiación de los gastos en los que incurre el municipio- y, además, obligando a la cuantificación y devolución de los ingresos indebidamente realizados por los sujetos pasivos del impuesto.

No se ha sido capaz, por lo tanto, de anticipar una solución a un problema que se veía venir y que había sido augurado por diferentes actores de la doctrina, entre ellos, el Comité de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Local que, en julio de 2017, en su dictamen final proponía la supresión del tributo con la consiguiente compensación a las Entidades Locales por parte del Gobierno o la no sujeción de las minusvalías, o bien una nueva configuración del impuesto. 

Tras más de 4 años sin abordar una solución se aprueba de manera urgente el “Real Decreto Ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana”. En un plazo récord se publica una normativa que llena de dudas a la doctrina sobre el recorrido jurídico de la misma (fórmula elegida para su aprobación entre otros posibles problemas) y que crea un nuevo agujero en las finanzas de las corporaciones locales, que aún no está exactamente cuantificado, pero que se presagia relevante.

Por tanto, se ha mejorado la tributación para los contribuyentes respecto a la anterior regulación, lo que además de despejar las incertidumbres antes aludidas, supone un avance hacia la revisión y, por qué no, desaparición de este impopular impuesto; pero no puede omitirse que la referida pérdida de ingresos se produce en un momento de especial dificultad, originada por la crisis económica y social que se arrastra desde el inicio de pandemia y que ha supuesto un incremento en los gastos que tienen que afrontar los ayuntamientos, no lo olvidemos, la administración más cercana al ciudadano, generándose la necesidad de fondos para financiar el incremento del gasto social necesario para paliar los efectos de la crisis.

Desde la consideración de la problemática con la doble perspectiva de contribuyente y administración tributaria, tanto la reducción de las cantidades futuras a liquidar con el actual modelo como la posible eliminación del impuesto han producido reacciones como la del Partido Popular que ha registrado una Proposición de Ley en el Congreso que incluye la necesaria compensación del Estado de las cantidades que las Corporaciones Locales dejen de percibir. Este mecanismo se activó por parte del gobierno de José María Aznar para compensar la pérdida de recaudación por la eliminación del IAE en 2002 que ha demostrado ser muy eficiente y adecuado. Algo similar es necesario que se articule en estos momentos, y esperamos en este aspecto la activa participación de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), para mitigar las nuevas dificultades que afrontan los ayuntamientos y no perjudicar la suficiencia y autonomía financiera de los mismos como destaca la Constitución Española de 1978.

Con esta reciente regulación normativa no solamente se impone a los ayuntamientos la obligación de devolver o dejar de cobrar las cantidades correspondientes a liquidaciones por el tributo que se ven afectadas por la Sentencia de 2021, sino que también nos encontramos con un periodo de laguna jurídica en el que no era posible aplicar el impuesto por haber sido declarada inconstitucional su forma de cálculo, de manera que la nueva regulación (sustitutoria de la anulada por el alto tribunal) confirma una tributación menos gravosa para la ciudadanía, pero agrava la pérdida de ingresos municipales iniciada con las sentencias de 2017 y 2019. Por ilustrarlo desde una perspectiva empírica, solo para períodos de generación inferiores a 5 años se obtiene un resultado comparativo positivo para las arcas municipales; en el resto de los períodos el diferencial es negativo y, en algunos casos, ese diferencial resulta superior al 80% (para el caso de un período de generación de 13 años). Esa nueva regulación quedará definitivamente plasmada en la reforma de la ordenanza fiscal que regula el impuesto, que ya ha sido puesta en marcha por el Ayuntamiento de Málaga, y que se prevé que resulte definitivamente aprobada en los plazos legalmente fijados.

Por tanto, se ha mejorado la tributación para los contribuyentes respecto a la anterior regulación, lo que además de despejar las incertidumbres antes aludidas, supone un avance hacia la revisión y, por qué no, desaparición de este impopular impuesto; pero no puede omitirse que la referida pérdida de ingresos se produce en un momento de especial dificultad, originada por la crisis económica y social que se arrastra desde el inicio de pandemia y que ha supuesto un incremento en los gastos que tienen que afrontar los ayuntamientos, no lo olvidemos, la administración más cercana al ciudadano, generándose la necesidad de fondos para financiar el incremento del gasto social necesario para paliar los efectos de la crisis.

Desde la consideración de la problemática con la doble perspectiva de contribuyente y administración tributaria, tanto la reducción de las cantidades futuras a liquidar con el actual modelo como la posible eliminación del impuesto han producido reacciones como la del Partido Popular que ha registrado una Proposición de Ley en el Congreso que incluye la necesaria compensación del Estado de las cantidades que las Corporaciones Locales dejen de percibir. Este mecanismo se activó por parte del gobierno de José María Aznar para compensar la pérdida de recaudación por la eliminación del IAE en 2002 que ha demostrado ser muy eficiente y adecuado. Algo similar es necesario que se articule en estos momentos, y esperamos en este aspecto la activa participación de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), para mitigar las nuevas dificultades que afrontan los ayuntamientos y no perjudicar la suficiencia y autonomía financiera de los mismos como destaca la Constitución Española de 1978.

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